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El caso bajo análisis surge de una solicitud presentada en octubre de 2015 por Vanguard Total World Stock Index Fund, un fondo de inversión extranjero, para la devolución de las retenciones efectuadas en 2012 sobre dividendos obtenidos de acciones de empresas españolas. Dichas retenciones, realizadas a cuenta del Impuesto sobre la Renta de No Residentes (IRNR), fueron reclamadas ante la Agencia Estatal de Administración Tributaria , que en mayo de 2016 emitió una liquidación provisional denegando la devolución de las cantidades solicitadas.
Tras la negativa de la AEAT, el fondo de inversión presentó en julio de 2016 una reclamación ante el Tribunal Económico-Administrativo Central. No obstante, dado que la reclamación no fue resuelta en el plazo legal de un año, el contribuyente interpuso un recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional en julio de 2017. El conflicto giraba en torno a la ausencia de una resolución expresa por parte del TEAC y la posibilidad de que el silencio administrativo negativo habilitase al contribuyente para solicitar la devolución.
Mientras se tramitaba el recurso ante la Audiencia Nacional, en el año 2020 el TEAC dictó una resolución inadmitiendo las reclamaciones del fondo. La causa de la inadmisibilidad fue que las mismas habían sido presentadas fuera del plazo legalmente establecido para interponer recursos económico-administrativos. La Audiencia Nacional, posteriormente, confirmó la resolución del TEAC y desestimó el recurso de Vanguard Total World Stock Index Fund, lo que llevó al fondo a recurrir en casación ante el Tribunal Supremo.
El fondo del recurso: alegaciones en casación
En su recurso ante el Tribunal Supremo, Vanguard Total World Stock Index Fund argumentó que el TEAC no podía inadmitir las reclamaciones de manera extemporánea, dado que había transcurrido el plazo para dictar resolución. Según su postura, la inadmisión fuera de plazo suponía una vulneración de sus derechos procesales, constituyendo una reformatio in peius, al empeorar su situación en comparación con la consecuencia del silencio administrativo negativo.
Inadmisibilidad de reclamaciones fuera de plazo y facultad del TEAC para resolver extemporáneamente
El Tribunal Supremo centró su análisis en la validez de las resoluciones del TEAC emitidas fuera del plazo previsto. En este sentido, el Tribunal confirmó que el artículo 240 de la Ley General Tributaria establece que, transcurrido un año sin que se haya dictado una resolución, el interesado puede entender desestimada su reclamación por silencio administrativo. Sin embargo, esto no supone que el TEAC pierda la facultad de resolver expresamente la cuestión. El silencio administrativo negativo, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia reiterada, es una ficción jurídica que permite al interesado acceder a la vía judicial, pero no constituye un acto administrativo definitivo ni firme.
En el presente caso, la resolución extemporánea del TEAC declarando la inadmisibilidad de la reclamación fue considerada ajustada a derecho. La inadmisibilidad de la reclamación fuera de plazo es una consecuencia inevitable del incumplimiento de los plazos procesales, y el hecho de que el TEAC resolviera con posterioridad al vencimiento del plazo no afecta la legalidad de dicha decisión.
Doctrina del silencio administrativo y su efecto limitado
El Tribunal también se pronunció sobre los límites del silencio administrativo negativo. Según el artículo 24 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en los procedimientos de impugnación, el sentido del silencio es desestimatorio, pero esto no implica que la administración no deba emitir una resolución expresa en todo caso. Por tanto, el silencio administrativo otorga al administrado la facultad de interponer el recurso contencioso-administrativo, pero no le confiere ningún derecho material sobre el fondo de la cuestión.
Esto resulta clave para entender que el TEAC no incurrió en ninguna reformatio in peius, ya que el silencio administrativo negativo no implicaba un derecho sustantivo del fondo a favor del contribuyente, sino solo la posibilidad de que este impugnase la desestimación presunta.
Reformatio in peius y derechos procesales del contribuyente
El Tribunal Supremo desestimó con firmeza el argumento de la existencia de una reformatio in peius en la actuación del TEAC. Para que exista una verdadera agravación procesal, es necesario que la resolución administrativa empeore la situación del administrado respecto a una situación previa. En este caso, el silencio administrativo negativo no otorga ningún derecho sobre el fondo del asunto, sino únicamente la facultad de interponer el recurso. La resolución expresa del TEAC, al inadmitir la reclamación por haber sido presentada fuera de plazo, no altera esta situación, sino que simplemente confirma una consecuencia procesal derivada del incumplimiento de los plazos.
Obligación del TEAC de emitir resolución expresa conforme a la Ley General Tributaria
El artículo 239 de la Ley General Tributaria establece que el TEAC debe emitir una resolución expresa en todo caso, incluso de forma extemporánea. Esta obligación legal no desaparece por el mero transcurso del tiempo, ya que el objetivo es garantizar que las resoluciones administrativas sean conformes a derecho. En este contexto, si el TEAC constata que la reclamación ha sido presentada fuera de plazo, la única decisión posible y ajustada a derecho es declarar la inadmisibilidad, sin que el retraso en la emisión de la resolución altere la validez de esta.
El Tribunal Supremo desestimó el recurso de casación presentado por Vanguard Total World Stock Index Fund, confirmando la validez de la resolución del TEAC que declaró inadmisibles las reclamaciones. El fallo ratifica que la administración tributaria tiene la facultad de resolver fuera de plazo y que la inadmisibilidad de las reclamaciones es una consecuencia ineludible cuando estas no se presentan en tiempo. Asimismo, se confirma que el silencio administrativo negativo no otorga derechos sobre el fondo de la cuestión, y la resolución expresa del TEAC no supuso una reformatio in peius.
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