El Tribunal Constitucional, mediante sentencia unánime del Pleno, ha resuelto el conflicto entre órganos constitucionales del Estado promovido por el Gobierno frente a la Mesa del Senado, desestimando las pretensiones del Ejecutivo. El conflicto tuvo como causa la decisión de la Mesa de la Cámara Alta de admitir a trámite una proposición de ley encaminada a derogar la Ley del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD), a pesar del veto presupuestario formulado por el Gobierno con base en el artículo 134.6 de la Constitución Española.
La decisión del Tribunal, cuya ponente ha sido la magistrada María Luisa Balaguer Callejón, constituye una reafirmación de la doctrina restrictiva sobre la interpretación del citado precepto constitucional, limitando el ámbito de aplicación del veto presupuestario exclusivamente a las iniciativas legislativas que incidan de manera directa, real y efectiva en el presupuesto vigente al momento de su presentación.
El artículo 134.6 CE establece que “toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación”. Se trata de una prerrogativa de carácter excepcional que permite al Ejecutivo impedir la tramitación parlamentaria de determinadas iniciativas legislativas con incidencia presupuestaria. Dicha prerrogativa tiene como objetivo preservar el principio de estabilidad presupuestaria, garantizar la unidad de dirección política del Gobierno y asegurar la coherencia del marco presupuestario aprobado por las Cortes Generales.
No obstante, la interpretación de este precepto ha sido objeto de estricta delimitación por parte del Tribunal Constitucional, que en reiterada jurisprudencia ha circunscrito su ejercicio a una lógica de anualidad presupuestaria, en consonancia con el artículo 134.2 CE y con el artículo 27.1 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria.
La sentencia invoca expresamente los precedentes sentenciales 34/2018 y 44/2018, en los que se fijó el criterio de que la prerrogativa del artículo 134.6 CE debe entenderse referida exclusivamente al presupuesto “en curso” al tiempo de la presentación de la iniciativa legislativa. En otras palabras, la capacidad de veto del Gobierno queda limitada al ejercicio presupuestario efectivamente vigente, excluyéndose tanto los presupuestos futuros como aquellos que eventualmente puedan prorrogarse.
En el presente caso, la proposición de ley fue registrada en el Senado el 26 de octubre de 2023, con entrada en vigor prevista para el 1 de enero de 2024. Los presupuestos generales vigentes en ese momento eran los correspondientes a 2023, los cuales no resultaban afectados por la derogación del ISD, dado que esta no desplegaba efectos en dicho ejercicio. La mera posibilidad de una prórroga presupuestaria, aún no materializada en ese momento, carece de eficacia jurídica a efectos de fundamentar el veto.
El Abogado del Estado sostuvo que la proposición de ley podía tener un efecto anticipado en la conducta de los contribuyentes, quienes podrían retrasar decisiones económicas a la espera de la derogación del ISD, generando así una reducción de ingresos en el ejercicio vigente. El Tribunal rechaza este planteamiento, al considerar que no puede estimarse una incidencia presupuestaria efectiva sobre la base de previsiones hipotéticas o conjeturales.
La jurisprudencia constitucional exige que la afectación al presupuesto sea directa, cierta y verificable, no bastando con eventuales consecuencias psicológicas o económicas derivadas de la expectativa legislativa. En este sentido, el Tribunal refuerza el principio de certeza presupuestaria, que debe prevalecer frente a argumentaciones basadas en hipótesis no contrastables.
Otra de las líneas argumentales del Gobierno fue la necesidad de interpretar el artículo 134.6 CE en conexión con los objetivos de estabilidad presupuestaria plurianual, conforme a los compromisos asumidos por el Estado en el marco del artículo 135 CE y de la normativa europea en materia de gobernanza fiscal. El Tribunal también desestima esta tesis, reiterando que una interpretación extensiva del veto presupuestario contraviene el principio de anualidad recogido en el artículo 134.2 CE y desnaturaliza la función legislativa atribuida a las Cortes Generales por el artículo 66 CE.
Según recuerda el fallo, ya en la STC 34/2018 se rechazó esta lectura expansiva de la prerrogativa gubernamental, al advertir que “supondría un ensanchamiento de la potestad de veto incompatible con el protagonismo que en materia legislativa otorga a las Cámaras la propia Constitución”.
Aunque el ISD es un tributo estatal cedido en su práctica totalidad a las comunidades autónomas, el Estado conserva competencia para su recaudación en determinados supuestos, especialmente en relación con no residentes. La proposición de ley en cuestión contemplaba un régimen de compensación financiera a las comunidades autónomas por la pérdida de recaudación derivada de la derogación del impuesto.
La sentencia subraya que una iniciativa legislativa anterior, con idéntico objeto pero con entrada en vigor inmediata, sí fue válidamente vetada por el Gobierno y tal veto fue aceptado por la Mesa del Senado. Esta diferencia sustancial en el momento de entrada en vigor refuerza la tesis de que la afectación presupuestaria debe analizarse en función del ejercicio presupuestario en curso, y no de presupuestos futuros o hipótesis de prórroga.
El fallo del Tribunal Constitucional ratifica la doctrina consolidada en torno al artículo 134.6 CE y delimita con claridad los límites del veto presupuestario. El pronunciamiento refuerza el principio de seguridad jurídica en la tramitación parlamentaria y garantiza el equilibrio entre la potestad legislativa de las Cámaras y la prerrogativa financiera del Ejecutivo.
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